峨眉山市之所以不能成为地级市，主要是基于以下几个方面的考虑：
1. 行政级别与区域规划：中国行政区划实行省、市、县、乡四级制。地级市一般是由省人民***管辖的城市，其下设市辖区、县等。峨眉山市虽然是一个经济较为发达、旅游业较为繁荣的县级市，但在四川省和眉山市的区域规划中，它并没有被定位为可以晋升为地级市的条件。
2. 经济规模和人口数量：地级市的设立需要满足一定的经济规模和人口数量要求。峨眉山市虽然在乐山市乃至四川省内具有一定的经济地位，但总体上与地级市的标准相比，其经济总量和人口规模仍有差距。
3. 区域经济发展和产业结构：地级市通常具有较强的综合实力和产业配套能力，峨眉山市虽然旅游业较为发达，但工业、服务业等领域的综合实力与地级市相比还有一定差距。
4. 行政管理和服务能力：地级市需要具备较强的行政管理和服务能力，包括城市基础设施、公共服务、社会保障等方面。峨眉山市在行政管理和服务能力方面还有提升空间。
5. 国家政策和规划：地级市的设立涉及到国家的整体行政区划布局，需要符合国家政策导向和规划要求。峨眉山市若晋升为地级市，可能需要等待国家政策的进一步明确。
总之，峨眉山市不能成为地级市是由多种因素综合决定的，包括行政区划规划、经济发展水平、行政管理能力等多方面因素。
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